A jogi környezet alakulása

A nemzetközi rendelkezések

Arra a kérdésre, miképpen sérülhetnek a köznevelés rendszerében az egyenlő bánásmód követelményei, a választ nem egyszerű megadni. Az oktatási rendszert érintő európai uniós jog és a nemzetközi szerződések nem változtak meg 2010 után. Így az uniós rendelkezések alapján jogellenes a hátrányos megkülönböztetés minden módja és formája. Tiltott a jogellenes elkülönítés. Tény viszont, hogy az oktatás, a szakképzés tagállami hatáskörben maradt. Az oktatás területén, beleértve a szakképzést is, az Európai Unió a tagállamok intézkedéseit támogató összehangoló vagy kiegészítő intézkedések megtételére jogosult, anélkül azonban hogy ennek révén elvonná a tagállamok e területén meglévő hatásköreit. Az Európai Unió az oktatás, szakképzés terén nem adhat ki olyan kötelező erejű jogi aktust, amelynek eredményeképpen harmonizálná a tagállamok törvényeinek, rendeleteinek előírásait, illetőleg közigazgatási intézkedéseit. Mindebből az következik, hogy a tagállamok elvileg szabadon döntenek arról a kérdésről, hogy területükön milyen módon érvényesül vagy nem érvényesül a tanítás szabadsága, a tanuláshoz való szabad hozzáférés joga. Elvileg, miután nem sérülhetnek az uniós alapelvek, a kihirdetett nemzetközi szerződések.

Az Európai Unióban – a diszkrimináció tilalma mellett – alapelv a szubszidiaritás: a döntéseket az állampolgárokhoz lehető legközelebb eső szinten hozzák meg. Több nemzetközi szerződés elismeri a szülőnek azt a jogát, hogy gyermeke neveléséről, oktatásáról saját vallási, világnézeti meggyőződésének megfelelően döntsön. Ezt a jogát az állam köteles tiszteletben tartani. Ezek az egyezmények is tartalmazzák a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. (Az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló egyezmény; Emberi jogok európai egyezménye; Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya.)

Magyarországon a köznevelés rendszerének szabályozása és az ennek nyomán kialakuló gyakorlat azonban ellentmond a diszkrimináció tilalmára vonatkozó előírásoknak, a szubszidiaritásból eredő követelményeknek, a szülői jogok tiszteletben tartására vonatkozó rendelkezéseknek. Ennek indoka az a felfogásbeli különbség, amely megjelenik az Alkotmányt felváltó Alaptörvényben, majd annak nyomán az oktatási rendszer újraszabályozásában.

Az Alkotmány és az Alaptörvény közötti különbségek

Amikor az Alkotmányt felváltotta az Alaptörvény, napvilágot látott olyan elemzés is, amely szerint nincs nagy baj, mivel az Alaptörvény szövege sok helyen alig tér el az Alkotmány szövegétől. Az eltelt néhány év alatt világossá vált, hogy az eltéréseknek nyomós indoka és súlyos következményei vannak. (Nem csak az oktatás terén.)

Az Alkotmány és az Alaptörvény is együtt szabályozza a kutatás és a művészeti élet szabadságát a tanulás és a tanítás szabadságával. Míg az Alkotmány szövege szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és a művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát, addig az Alaptörvény akként rendelkezik, hogy Magyarország biztosítja e szabadságjogokat, a tanítás szabadságát törvényben meghatározott keretek között. Ez a megszövegezés teljes egészében az Országgyűlésre bízza, hogy a tanítás szabadságának érvényesülését milyen módon biztosítja (nem biztosítja) a felsőoktatásban, a közoktatásban s az intézményes kereteken kívüli oktatásban. Így válhat alkotmányossá minden olyan intézkedés, amelyik elvonja az intézményi döntési jogokat, amelyik szűkíti a nevelőtestületi jogosítványokat, a pedagógusok módszertani szabadságát.

Míg az Alkotmány megfogalmazza a diszkrimináció tilalmát. Szövege szerint „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” Tartalmazza továbbá, hogy a felsoroltak alapján történő bármilyen hátrányos megkülönböztetésért – törvényben meghatározott – szigorú büntetés jár. Az Alaptörvény – bár rendelkezik az alapvető jogok különbségtétel nélküli biztosításáról – nem tartalmazza a hátrányos megkülönböztetés szigorú megbüntetésére történő utalást. Ez a változtatás az Alkotmánybíróság immár évtizedes gyakorlatát változtatja meg, miszerint az Alkotmány ismertetett rendelkezése – az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben – az egész jogrendszer tekintetében az állam kötelezettségévé teszi minden személy egyenlő méltóságának tiszteletben tartását és védelmét. Az állam mint közhatalom s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerint.

Az Alkotmány rendelkezései biztosították a településen élő választópolgárok közösségei részére a helyi önkormányzáshoz való jogot. Az Alkotmánybíróság szerint ez az államhatalom decentralizálásán túl a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való alapjogát is jelenti, amely jog alkotmányos védelmet élvez. Az Alaptörvény már nem utal az önkormányzás jogára, azt deklarálja, hogy Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi önkormányzás mint alapjog biztosította a helyi közügyek ellátásához való jogot. E joghoz kapcsolódóan az Alkotmány rendelkezései védik az önkormányzati tulajdont: az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát, mondja. Az Alaptörvény viszont a helyi önkormányzati tulajdont köztulajdonná nyilvánítja, amely az önkormányzati feladatellátást szolgálja.

Ezek az „alkotmányos” eltérések tették lehetővé a köznevelés terén az állami monopolhelyzet kialakítását, a tanítás szabadságának korlátozását, az egyenlő bánásmódot sértő helyzetek kialakulásának megakadályozását szolgáló rendelkezések elhagyását.

Az eltérő szabályozás elvei

A közoktatásról szóló, 1993. évi LXXIX. törvény (közoktatásról szóló törvény; Közokt. tv.) és a nemzeti köznevelésről szóló, 2011. évi CXC. törvény (köznevelésről szóló törvény; Köznev. tv.) között alapvető az eltérés a szabályozás filozófiájában és a szabályozás tartalmában.

A közoktatásról szóló törvény az oktatási rendszer minden lényeges kérdésének, a jogoknak és a kötelezettségeknek törvényi szintű szabályozására vállalkozott. A köznevelésről szóló törvény „kerettörvény”, s ebből eredően a végrehajtó hatalom szabályozási köre jelentősen megnő. A közoktatásról szóló törvény számos kérdésben választási lehetőséget biztosít a szülőnek, anélkül hogy döntéséhez engedélyt kellene beszereznie. A köznevelésről szóló törvény meghatározza az állam elvárásait, amelyektől engedéllyel el lehet térni. A döntéshez azonban nem rendel hozzá objektív feltételeket. A döntéshozó mérlegelési szabadsága magában rejti az egyenlő bánásmód követelményének a megsértését.

A közoktatásról szóló törvény a feladatmegosztás elvére épít. A köznevelésről szóló törvény az állami felelősség középpontba állításával az állam kezébe adja a köznevelés rendszere irányításával, működtetésével, feladatszervezésével összefüggő jogosítványok túlnyomó többségét. A közoktatásról szóló törvény a gyermekek jogairól szóló egyezmény elveiből kiindulva szabályozott: a szociális védelem köz- és magánintézményei, a bíróságok, a közigazgatási hatóságok és a törvényhozó szervek minden, a gyermeket érintő döntésükben a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe; az ítélőképessége birtokában lévő gyermek számára biztosítják azt a jogot, hogy minden őt érdeklő kérdésben szabadon kinyilváníthassa véleményét. A gyermek véleményét, figyelemmel korára és érettségi fokára, kellően tekintetbe kell venni; a középfokú oktatást minden gyermek számára megnyitják; elő kell segíteni a gyermek személyiségének kibontakozását, valamint szellemi és fizikai tehetségének és képességeinek a lehetőségek legtágabb határáig való kifejlesztését. (Egyezmény 12. cikk 1., 28. cikk 1/b., 29. cikk 1/a.) A köznevelésről szóló törvény lényege az állami akarat érvényesítése az intézményes nevelésben való részvétel terén is.

Ami kimaradt a köznevelésről szóló törvényből

Az Alkotmánybíróság mutatott rá arra, milyen jelentősége van egy törvény alapelveinek. Egyrészről meghatározzák az egész szabályozás „szemléletét”, filozófiáját. Másrészről adott helyzetben a törvény alapelveire akkor is hivatkozni lehet, ha konkrét joghely sérelmére nem lehet hivatkozni. Nem vitatható a „gyermek mindenek felett álló érdekének” érvényesülésére vonatkozó – egyezménybe foglalt és törvényben kihirdetett – követelmény, érvényesülésének nem előfeltétele, hogy egy szakmai törvény „megismételje”. A közoktatásról szóló törvény azonban többet tett a puszta szövegismétlésnél. Rendelkezései fontos iránymutatásokat tartalmaztak a jogalkalmazók részére: a közoktatás szervezésében, irányításában, működtetésében, feladatainak végrehajtásában közreműködők döntéseik, intézkedéseik meghozatalakor a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe. A közoktatásban a gyermek mindenek felett álló érdeke különösen, hogy a törvényben meghatározott szolgáltatásokat megfelelő színvonalon biztosítsák részére oly módon, hogy annak igénybevétele ne jelentsen számára aránytalan terhet, továbbá minden segítséget megkapjon képessége, tehetsége kibontakoztatásához, személyisége fejlesztéséhez, ismeretei folyamatos korszerűsítéséhez, valamint ügyeiben méltányosan, humánusan, valamennyi tényező figyelembevételével, a többi gyermek, tanuló érdekeinek mérlegelésével, a rendelkezésre álló lehetőségek közül számára legkedvezőbbet választva döntsenek.

Nem kerültek át a közoktatásról szóló törvényből a köznevelésről szóló törvénybe az egyenlő bánásmód követelményének érvényesítésével kapcsolatos oktatásspecifikus rendelkezések sem: az egyenlő bánásmód követelménye alapján a közoktatásban minden gyermeknek, tanulónak joga, hogy vele összehasonlítható helyzetben levő más személyekkel azonos feltételek szerint részesüljön velük azonos színvonalú ellátásban.

A köznevelésről szóló törvény nem tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek köteleznék az illetékes minisztert egyeztetési eljárás lefolytatására az oktatási rendszert érintő döntések előkészítése során. A közoktatásról szóló törvény meghatározta a miniszter tanácsadó, véleményező testületeit, összetételét, megalakításának rendjét, jogosítványait. Ez a megoldás kizárta, hogy előzetes egyeztetések, az érdekeltek meghallgatása, a tervezett intézkedések és várható hatásuk megvitatása nélkül döntsön a parlament, a kormány, a miniszter. E szabályozás elmaradása nagyfokú kockázatot jelent, s magában hordozza a súlyos tévedés, „melléfogás” lehetőségét.

A köznevelésről szóló törvény nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan sem, hogy a köznevelés rendszerének kapacitását milyen elvek szerint kell megtervezni, kialakítani, intézményeit fenntartani, feladatait meghatározni, összevonni, megszüntetni. E kérdésekben az állami ellátó rendszerben az illetékes miniszter jogosult dönteni. A szabályozatlanság, az egyeztetési kötelezettség hiánya tág lehetőséget biztosít a szubjektív döntéshozatalra. Ez a kérdés szorosan kapcsolódik az állami szerepvállalás új rendjéhez, a feladatmegosztás rendszerének felszámolásához.

Nem kerültek át a közoktatásról szóló törvényből a köznevelésről szóló törvénybe azok a rendelkezések, amelyek elrendelték a szegregáló iskolák felmenő rendszerben történő bezárását. A közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján nem lehetett a következő tanítási évben az általános iskola első évfolyamán osztályt indítani, ha a felvételi körzete kialakításánál vagy a felvételi eljáráskor a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekeknek a többi gyermekhez viszonyított – törvényben meghatározott – arányát nem lehetett megtartani, és egyébként a település többi iskolája elégséges férőhellyel rendelkezett a település összes tanköteles tanulójának felvételéhez. Az igazsághoz hozzátartozik az is, hogy a felvételi körzetek kialakítására, a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók felvételi arányának meghatározására vonatkozó rendelkezések miniszteri rendeletbe kerültek át. Ez a változtatás visszafordította azt a folyamatot, amelynek eredménye az érintett iskolák felszámolása. Arra is akad példa, hogy a már bezárt iskolát újraindították.

Az állam szerepének megváltozása

Ami a preambulumokból kiolvasható

Bár az Alkotmánybíróság iránymutatása szerint a törvények preambulumának nincs kötelező jogi ereje, érdemes átolvasni a két törvény bevezető szövegét. A megfogalmazásbeli eltérések árulkodók, jellemzők és meghatározók, tükrözik a két törvény eltérő szabályozási felfogását. Mindaz, ami kimarad a köznevelésről szóló törvény preambulumából – utalás az esélyegyenlőségre, a tanszabadságra, a tanítás szabadságára –, nem véletlen. Mint ahogy az sem, hogy felcserélődnek – az egymást váltó törvényekben – a jogok és kötelességek kifejezések. Míg a közoktatásról szóló törvény alapelvei a pedagógus-szülő-tanuló együttműködésére épülő, nyitott, befogadó, partnerközpontú szolgáltató iskola kialakítását tűzi ki célul, addig a köznevelésről szóló törvény a rend-fegyelem-következetes számonkérés elveire épülő, közszolgáltató iskola létrehozását tűzi ki célul.

A közoktatásról szóló törvény hivatkozott rendelkezései: „A Magyar Köztársaság Alkotmányában meghatározott művelődéshez való jog esélyegyenlőség alapján való gyakorlásának biztosítása, a lelkiismereti meggyőződés szabadságának és a vallásszabadságnak, a hazaszeretetre nevelésnek a közoktatásban való érvényesülése, a nemzeti és etnikai kisebbségek anyanyelvi oktatáshoz való jogának megvalósítása, a tanszabadság és a tanítás szabadságának érvényesítése, a gyermekek, tanulók, szülők és a közoktatásban foglalkoztatottak jogainak és kötelességeinek meghatározása, továbbá korszerű tudást biztosító közoktatási rendszer irányítása és működtetése céljából az Országgyűlés a következő törvényt alkotja.”

A köznevelésről szóló törvény hivatkozott rendelkezései: „A nemzet felemelkedésének zálogaként a magyar oktatásügy nemes hagyományait a jelen kor elvárásaival és a jövő lehetőségeivel ötvözve, a felnövekvő nemzedékek hazafias nevelése és minőségi oktatása érdekében az Alaptörvényben foglalt művelődéshez való jog, a nemzetiségek anyanyelvi oktatáshoz való jogának megvalósítása, a köznevelés résztvevői kötelességeinek és jogainak meghatározása, továbbá korszerű tudást biztosító köznevelési rendszer irányítása és működtetése céljából az Országgyűlés a következő törvényt alkotja.”

A feladatmegosztás felszámolása

A két törvény közötti eltérések között talán a legfontosabb az állam szerepének újraértékelése. Lényegében ennek következtében minden és annak ellenkezője is megtörténhet. Az állam minden lehetséges szerepet „elvállalt”. Minden lehetséges döntési jogkört „lefoglalt”.

A közoktatás a feladatmegosztás elvére épül: ágazati irányítás, fenntartói irányítás, intézményi döntések. A miniszter által ellátott ágazati irányítás – mint közhatalmi funkció – lényege: jogszabályok kiadása, hatósági és szakmai ellenőrzés, országos mérés-értékelés lefolytatása, minőségbiztosítás rendszere, vizsgarendszer működtetése. Nincs közvetlen beleszólási joga a miniszternek sem a fenntartói, sem az intézményi ügyekbe. A fenntartói irányítás lényege: döntés az intézmény létesítéséről, feladatairól, az előírtnál több szolgáltatásról, a felvehető gyermekek, tanulók számáról. Része a működés tárgyi feltételeinek biztosítása, a fenntartói minőségbiztosítás rendszerének működtetése, a feladatellátáshoz szükséges költségvetési fedezet biztosítása, döntés intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről. Az intézményi döntések lényege a feladathoz alkalmazkodó szervezet kialakítása, a pedagógiai folyamatok kialakítása, a pedagógiai programok, helyi tantervük elfogadása, az intézményi minőségbiztosítás rendszerének működtetése. Az intézményvezető munkáltatói joggal rendelkezik, gazdálkodási jogosítványai vannak, szerződéseket köthet. Az intézménynek lehet saját bevétele.

2013. január 1-jétől az állam szerepe lényegesen megváltozott. A köznevelés területén az állam ellátja a közhatalmi, a fenntartói és intézményi feladatokat is. Az állam különböző szereplőkkel ugyan, de szabályoz, ellenőriz, engedélyez, fenntartja az intézményeket és ellátja az intézményi feladatokat. A közhatalmi funkciók köre kibővül a felügyelettel, a pedagógusminősítés rendszerével. A fenntartói feladatokra létrejön egy központi hivatal, amely alá van rendelve a miniszternek. (Ezt a hivatalt osztják fel oktatási központra és ötvenkilenc tankerületi központra. Az irányítás, fenntartás, feladatellátás lényege nem változik.)

Keverednek a közhatalmi feladatok és a fenntartói feladatok. A fenntartói feladatot ellátó szervezetbe olvadnak be az önkormányzatoktól elvett intézmények. A fenntartó egyben maga az intézmény. A fenntartói irányítás legfontosabb elemei viszont nem kerülnek a fenntartóhoz, hanem a miniszter jogosítványaivá válnak. A miniszter dönt az intézmény létesítéséről, tevékenységének meghatározásáról, vezetőjének megbízásáról, a megbízás visszavonásáról, az intézmény megszüntetéséről. A közhatalmi jogkörök és fenntartói jogosítványok összemosódnak. Érvényesül az alá-fölé rendeltség a miniszter és a hivatalvezető között. (Továbbra is megmarad egy, a miniszter által irányított központi hivatal, amelyik irányítja a fenntartói szervezeteket.)

Az állami intézményfenntartóhoz kerülnek egyes intézményi, intézményvezetői jogosítványok. A függőségi viszony teljessé válik. Az intézményvezető függ a minisztertől. Az alkalmazott függ a fenntartótól. Ebben a rendszerben az utasításadás lehetősége és joga csak az irányító „jóindulata” által korlátozott. Az intézményben foglalkoztatottak kinevezése és felmentése a fenntartó jogosítványa. Az iskola „jogilag” szakmailag önálló, de az intézményi belső szervezetalakítás joga a fenntartóé.

Az intézményi döntések érvényességéhez nem egy esetben fenntartói egyetértés szükséges. Az intézménynek nincs költségvetése. Ezért nem lehet „látni”, milyen feladathoz áll rendelkezésre költségvetési forrás. Indítható-e szakkör, emelt szintű oktatás? A kapcsolatokon sok múlik. A hivatal vagy ad, vagy nem ad pénzt! Az intézmény vezetőjének nincs gazdálkodási jogosítványa, nincs munkáltatói joga. Nem köthet megállapodást. Nem hozhat olyan szakmai döntést, amelynek végrehajtásához pénzre van szükség. Egy osztálykirándulás megszervezéséhez, egy jutalomkönyv megvételéhez – költségvetési szempontból – fenntartói engedélyre van szükség. (Az új rendben sem lesz költségvetése az intézménynek, de – a tankerületi központ belső szabályzatában meghatározott összeg erejéig és kiadási jogcímen – az intézmény kötelezettségvállalói és javaslattevői jogosítványt kap.)

Az állam közhatalomként szabályozza a felvételi eljárás rendjét. Az állam fenntartóként meghatározza, hány gimnáziumi, szakgimnáziumi, szakiskolai férőhely lehet. Az állam iskolaként dönt, kit vesz fel. Az állam döntései nem korlátozottak, a döntési feltételek nem szabályozottak. Egyeztetési kötelezettsége nincs. Döntését bármikor megváltoztathatja. Az állam önmagával egyeztet. Partnerei az általa e célra létrehozott Nemzeti Pedagógus Kar, Köznevelési kerekasztal.

A tanulmány első részét itt olvashatja:

A tanulmány harmadik részét itt olvashatja:

A tanulmány negyedik részét itt olvashatja:

A tanulmány ötödik részét itt olvashatja: