Adós fizet?

Talán csupán a legapróbb hírekben kereshetnénk az önkormányzatok eladósodottságáról szóló tudósításokat, ha tavaly decemberben Lázár János meg nem fenyegeti a városának hitelező Erste Bankot: hatalmi szóval bírta volna rá a pénzintézetet, hogy engedje el a tetemesre duzzadt adósság egy részét. Azzal zsarolt: ha a pénzintézet önként nem vállal részt a város árfolyamveszteségéből, akár az Országgyűlés elé viszi az ügyet.

Az eset előzménye, hogy Hódmezővásárhely 2006-ban devizaalapú kötvényt bocsátott ki, 69,4 millió svájci frank, vagyis – akkori árfolyamon számítva – 12 milliárd forint értékben. A visszafizetésre öt év türelmi időt kaptak, húszéves futamidő mellett.

Lázár állította: a bank tanácsára kötöttek opciós ügyleteket 2007-ben és 2008-ban, s az akkor gyümölcsöző üzlet hasznán megosztozott a város a pénzintézettel. Értsd: jutalékot kapott a bank.

Emelte a tétet

„Ha a jóban partnerek voltak, a veszteséget is közösen állják” – érvelt a polgármester az ultimátum mellett. A lakossági devizahitelek végtörlesztése egyértelmű jele annak, hogy a bankok is tisztában vannak a felelősségükkel – folytatódott az indokolás.

Az Erste ezt nem így látta, Lázár pedig a pénzintézet nemleges válasza után, idén februárban „emelte a tétet”, és már az elmaradt hasznot is behajtotta volna a bankon. A városi közgyűlés pedig felhatalmazta polgármesterét, tegyen meg mindent, hogy az Erste elengedje az árfolyamveszteség egy részét. Szükség esetén pedig kérje az igazságszolgáltatás vagy akár a törvényalkotó hatalom segítségét. Csakhogy ekkor már napirendre került egy másik javaslat is, amely szerint a város mégiscsak törlesztene – lehetőségeihez mérten.

A vita újabb fordulópontja a háromnapos egri kihelyezett kormánytanácskozás volt, ahol Orbán Viktor csendesítette Lázár indulatait, mondván, a kormány már elégszer csapott oda a bankoknak, nem illene újabb frontot nyitni.

Az ezt követő napon Lázár már a megállapodást kereste. Arról beszélt az egri kormányülésről tartott sajtótájékoztatón, hogy a kormánynak, az önkormányzatoknak és a bankoknak közösen kell egyezségre jutniuk.

„Rossz hír lenne a bankoknak, ha a kormány elzárkózna az ilyen típusú egyeztetésektől, mert az önkormányzatok ezres nagyságrendben nem lennének képesek visszafizetni korábbi hiteleiket” – tette hozzá.

A kormány Kósa Lajos vezetésével munkacsoportot alakított a probléma kezelésére. A „probléma” egyébként országos szinten 1200 milliárd forint. Nagyságrendileg ennyi az önkormányzatok hitelállománya, amely – a kamatokkal és az árfolyamváltozással együtt – mintegy 1800 milliárd forintos visszafizetési kötelezettséget jelent. A hitelállomány fele kötvény, s a 600 milliárdnak a 90 százaléka deviza, elsősorban svájci frank.

2006 után indult el a kötvénykibocsátási hullám. Vigvári András közgazdász, a Budapesti Gazdasági Főiskola intézetvezető professzora azt mondja: korábban a magyar önkormányzati rendszernek gyakorlatilag nem volt adóssága.

– De ez sem volt normális helyzet – hangsúlyozza –, hiszen azt jelenti: alacsony szintű a beruházási aktivitás és nagy az önkormányzatok forráshiánya is.

Hozzáteszi: 2006-ban a bankrendszer épp tele volt likvid svájcifrank-forrással. A lakosság tömegesen adósodott is el devizában, de ez a szféra egy idő után telítődni látszott. Úgy tűnt, mindenki jól jár: a bankok új ügyfeleket kerestek, az önkormányzatok pedig forrásokat.

Kezdik a törlesztést

A kereskedelmi bankok tiltó szabályzat híján a svájcifrank-konstrukciókat ajánlották – akkor még valóban nagyon jó árfolyamon. (Egyes országokban, például Lengyelországban a közszektor, épp az árfolyamkockázat miatt, nem vehet fel belföldön devizahitelt.)

Ráadásul a kötvénykibocsátás lehetősége – amellyel legfőképp a nagyobb települések, a megyei jogú városok és a budapesti kerületek éltek – kihagyhatatlannak bizonyult. Kötelező hitelcél megjelölése nélkül a kibocsátást gyakorlatilag semmi sem korlátozta. Még a megyei önkormányzatok is kaptak az alkalmon, holott önálló, fedezetül szolgáló bevételük sincsen.

Valamiért elfelejtették a kötvénykibocsátást (ellentétben a többi pénzügyi szolgáltatással) a közbeszerzési törvény hatálya alá szervezni, amely – számos hibája mellett – egy nagy előnnyel biztosan rendelkezik: világos kondíciókat ír elő.

Az önkormányzat által kibocsátott zártkörű kötvények amúgy csak nevükben értékpapírok, valójában szabad felhasználású hitelek, mivel a papírokat a kibocsátást szervező bank jegyezte le.

A fentiekből már sejthető, hogy a pénzintézetek részéről sem volt kockázatmentes a vállalkozás. Ráadásul három-hat hónapos forrásokat 20-25 éves lejáratú hitelekké transzformáltak. A kibocsátott kötvények jellemző futamideje húsz év, és szokatlanul hosszú a türelmi idő is: a legtöbb kötvénykibocsátó önkormányzat négy-öt év elteltével, azaz csak mostanában kezdi a törlesztést.

Egy 2009-es ÁSZ kutatóintézeti tanulmány és több ÁSZ-jelentés is felhívta az önkormányzatok és a kormány figyelmét ezeknek az ügyleteknek a kockázataira, eredménytelenül. Vigvári szerint a hitelfelvevők és a hitelnyújtók kezdettől fogva a „moral hazard” fogalmát valósították meg. A moral hazard – ahogy a szakember magyarázza – ebben az esetben úgy valósult meg, hogy a nyilvánvalóan kockázatos ügyletből származó nyereségen a hitelnyújtó és a hitelfelvevő osztoznak, a veszteséget pedig egy harmadik félre, az adófizetők összességére háríthatják.

Hogy miből eredt ez a sokszor a józan számításokat is felülíró merészség?

A közgazdász szerint az állami kimentésben hittek a településvezetők és a hitelnyújtók is. Erre utal Várhalmi A. Miklós, a Bajai Tükör című lap tulajdonosának egyik 2007-es írása is, amely szerint egy 2010-es választási győzelem után a Fidesz „megmenti” a vele azonos színű településeket. A „jóslat” akkor úgy szólt: adósságkonszolidációval szabadítja fel a törlesztés alól ezeket a településeket a kormány. Csakhogy a válság mindent felülírt, a költségvetési szigorba pedig már nem fér bele az effajta konszolidáció.

Dormán Miklós, Zalaszentiván független polgármestere szerint nem a nagytelepülések szerencsejátéka miatt alakult ki a mostani helyzet:

– Kétségtelen, néhány önkormányzat nem megfelelően gazdálkodott a pénzzel. A lényeg mégis az, hogy senki sem láthatta előre, hogy ennyire elszáll majd a forint árfolyama: az utóbbi másfél év elhibázott gazdaságpolitikáját, a leminősítéseket pedig végképp nem lehetett megjósolni.

A Heti Válasz tavaly a GKI Gazdaságkutató Zrt. adatai alapján állította össze a legeladósodottabb települések listáját, ezen Zalaszentiván a második. A polgármester hangsúlyozza: tévesen. Azt mondja: a település alapvetően jó helyzetben van, nem bocsátott ki kötvényeket, és szinte kizárólag állami garanciavállalású hiteleket vett fel fejlesztésekre.

– Bölcsődét, kerékpárutat építettünk, a települést próbáltuk élhetőbbé tenni. Ebből gyűlt össze az összesen 200 milliós hitelállomány, amelyet törlesztünk. Emellett az uniós pályázatok lehívásához is szükségünk volt önerőre.

A főtér fontosabb

Gémesi György, Gödöllő polgármestere, a Magyar Önkormányzatok Szövetségének elnöke azt mondja: a 2007-es megszorítások miatt az önkormányzatok többsége a saját forrásait a működtetésbe fektette, ezért kényszerültek arra, hogy az uniós pályázatokhoz szükséges önrészt hitelből fedezzék.

Sok kritika érte az önkormányzatokat ezzel kapcsolatosan is. A szakértők szerint számos településvezetőt elkápráztatott a hirtelen jött lehetőség, és pályázott. Akkor is, ha az adott beruházás nem volt indokolt a településen.

Gémesi ezzel nem ért egyet. Nem kétli, előfordulhat, hogy némely önkormányzat nem a megfelelő pályázati célokat vette a prioritási lista élére. De nem is az önkormányzatok döntik el, hogy mire írják ki a pályázatot. Hiába akar iskolát építeni, ha a lehetőségek azt diktálják: a főteret kell felújítania. A lényeg mégiscsak az: többségében olyan beruházások valósultak meg, amelyek többletbevételt generáltak, vagy költségeket csökkentettek a településeknek.

Hirtelen felindulásból

Vigvári András ezzel szemben azt mondja: még a 2010-es kormányváltás előtt a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségtől kért és kapott kimutatást az akkor nyertes pályázatokról, amelyeket a pénzügyi fenntarthatóság szempontjából három kategóriába soroltak. A folyamatos állami finanszírozást igénylők kerültek az első, a pénzt termelő, finanszírozásra nem szoruló beruházások a harmadik kategóriába. A kettő között szerepeltek a bevételt generáló, de az állam részéről legalábbis egyfajta karbantartást igénylő projektek.

– A mi kimutatásunk szerint 2010 első feléig a nyertes pályázatok nagy része inkább az első kategóriába tartozott, némely esetben a polgármesterek egyéni kampánya döntött a pályázatírás mellett. A választók azt látják: szépült, modernebbé vált a város, új létesítmények épültek. Arra már nem kérdeznek rá, hogy az önkormányzat miből fogja ezt fenntartani, vagy egyáltalán: szükség volt-e arra a beruházásra. Pedig sok esetben pofonegyszerű a számítás. Például a település korfája egyértelműen megmutatja, hogy idősek otthonára vagy iskolára van-e inkább szükség.

Ráadásul az uniós pályázati pénzből megvalósult beruházások esetében a kedvezményezettek ötéves fenntartási kötelezettséget vállalnak. Márpedig egy „hirtelen felindulásból” megpályázott, üresen álló iskolát nem képes fenntartani ennyi ideig az önkormányzat vagy a helyébe lépő állam.

– Az előírás megszegése támogatás-visszafizetési kötelezettséggel jár, de erre a legtöbb helyen eleve nem különítettek el fedezetet. Korábban természetesnek vette a kormányzati és az önkormányzati oldal is, hogy az effajta pluszkiadásokat fedezi a költségvetés. Csakhogy azóta merőben más a költségvetés helyzete. Ráadásul a különadók kivezetése miatt 2013 és 2014 még kritikusabb lesz – mondja a közgazdász.

Hogy mi lehet a megoldás? Gémesi szerint az egyes megállapodásokat kell figyelembe venni az önkormányzat és a bankok között, és ennek értelmében lehet megoldásokat javasolni. A Magyar Önkormányzatok Szövetsége már tavaly nyáron tárgyalt a Bankszövetséggel arról, hogy ahol nehézségekbe ütközhet a fizetés, esetleg tolják ki a türelmi időt. Erről informális megállapodás is született.

Müller János, a bankszövetség vezető tanácsadója megerősítette lapunknak: folynak az egyeztetések a bankok és az önkormányzatok között. Azt azonban a kormány is világosan látja: a fizetési késedelem legfeljebb tűzoltás lehet, hosszú távon az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakítására van szükség.

Már csak a használható koncepció hiányzik. Legalábbis Vigvári szerint a bejelentett változtatások nem oldják meg az önkormányzatok problémáját. Ismert: decemberben szavazta meg az országgyűlés, hogy 2012. január 1-jétől a megyei és fővárosi kórházak állami kézbe kerülnek, illetve a 2013–14-es tanévtől az önkormányzati általános iskolákat is átveszi az állam. Az eddigi normatív támogatást pedig az úgynevezett feladatfinanszírozás váltja fel.

Dormán Miklós egyébként üdvözli az ötletet: szerinte a települések számára nagy könnyebbség lesz, ha kikerül a kezükből az iskolafenntartás költsége.

Vigvári szerint is kétségtelen, hogy főleg a kisebb önkormányzatok számára nagy teher az iskolák fenntartása. A közoktatási rendszer finanszírozását azonban eddig jelentős részben az önkormányzatok végezték, s nem tudni, hogy a központosítás eredménye mi lesz. Persze a költségeket lehet mérsékelni oly módon, hogy radikálisan csökkentik az intézmények számát.

Csakhogy még nem tudni, hogy az iskolák államosítása együtt jár-e az önkormányzati bevételek, azaz az iparűzési adó elvételével. Ha igen, és helyette „bagatell adók” kivetésére lesz módjuk, akkor az önkormányzatoknak esélyük sem lesz tényleg a beruházásaikat szolgáló hitelek felvételére, hiszen elvész a visszafizetés forrása.

Ami pedig a feladatfinanszírozást illeti, a kormány – a közgazdász szerint – nem veszi figyelembe: ahány önkormányzat, annyiféle költség. Magyarán, ugyanannak a feladatnak a költségei jelentősen eltérhetnek az egyes településeken.

Az Állami Számvevőszék közelmúltban megszüntetett kutatóintézetének munkatársaként már tíz éve is azt javasolta Vigvári, hogy dolgozzon ki az aktuális kormány egy valóban mérhető támogatási rendszert. Mert ez nem az, és fél év egyébként sem lehet elegendő a költségek modellezésére.

A költségvetési megtakarítások szempontjából szintén nem végiggondolt lépés az igazgatási feladatok járásokba szervezése. A közgazdász szerint ezt a döntést sem előzhette meg alaposabb számítás.

Drágul a leves

– A jegyzők feladatainak jelentős részét át akarják csoportosítani a járási kormányhivatalokhoz. Erről korábban már készültek számítások, s azokból kiderült: ez a megoldás a drágább. Összességében – az átalakítás egyszeri költségeit leszámítva – a településszerkezetnek az ebből az átalakításból származó haszna a költségvetés szempontjából elenyésző, néhány tízmilliárd forint, miközben a tényleges pazarlási forrásokat nem szüntetik meg.
Erre mondják: drágább a leves, mint a hús. És egyre drágább lesz.