Ki zsarol kit és mivel? – A jog uralma sokadik olvasatban
A varsói és a budapesti kormányzat azzal vádolja Brüsszelt, hogy az – ideológiai megfontolásokból kiindulva – politikai jellegű zsarolással próbálkozik, amikor a homályos tartalmú jogállamiságot akarja mérceként állítani a neki nem tetsző irányba tartó tagállamokkal szemben. Az uniós pénzalapokhoz – mondják – joguk van, az EU érvényes szerződései alapján azok járnak minden tagországnak, és ezt nem szabad összekapcsolni olyasmivel, aminek ehhez semmi köze, a jogállamiság körüli nézeteltérésekkel.
Szintén zsarolást emleget, csakhogy a másik irányból a nyugati média jelentős része. A főként gazdasági, pénzügyi kérdésekre szakosodott Bloomberg hírügynökség szerkesztőségi véleménycikkben szögezte le, hogy nem szabad engedni a populisták zsarolásának. A kommentár szerint Magyarország a vétófenyegetéssel „fausti alku” megkötésére akarja kényszeríteni az uniót – magyarán arra, hogy adja el demokratikus lelkét az ördögnek. Európai tisztségviselők pedig arról beszélnek, hogy a helyreállítási támogatásra égető szükségük van a járvány miatt súlyos helyzetbe került országoknak, és nem helyes ezt blokkolni olyasvalami – a jogállamisági követelmények – miatt, aminek semmi köze az üzletmenet kényszerű leállásához.
A koronavírus-válság és a jogállam között valóban nehéz lenne más kapcsolatot kimutatni, mint azt, hogy a lengyeleknek és a magyaroknak most történetesen éppen ebben az ügyben nyílt módjuk vétófenyegetéssel élni. A kifizetések és a jogállam között azonban ennél szervesebb a kapcsolat.
Aki ugyanis másnak pénzt ad, annak – amióta világ a világ – módja van bizonyos feltételeket szabni, és e feltételek egyike lehet az, hogy a pénzt arra fordítsák, amire adták.
Ha pedig uniós alapokból származó forrásokat nem szabályszerűen használnak fel, akkor a csorba kiköszörülésére kell legyen alkalmas eszközrendszer, amelynek a neve: jogállamiság.
Orbán Viktor és Mateusz Morawiecki lengyel kormányfő az Európai Unió brüsszeli csúcsa után, még 2020. júliusában
Ez a szó, a jogállamiság – angolul: rule of law, a jog uralma – olyan fogalom, amelynek a tartalmát a két szembenálló retorika egyike, a mainstream európai, hajlamos abszolutizálni, a másik, a magyar és a lengyel pedig kényszeresen próbál relativizálni. Hogy mi a jogállamiság, az nem minden részletében mondható teljesen világosnak és egyértelműnek – annyira semmiképpen sem, hogy létezne mindenki által elfogadott, globálisan szentesített taxatív lista a jogállamiság szükséges és elégséges „kellékeiről” – ahhoz a világ túlságosan sokszínű. Az viszont hamis beállítás, hogy „ahány ház, annyi jogállamiság”, hogy mindenki mást ért alatta. Léteznek nagyon széles körben elfogadott kritériumok, amelyek nemzetközi egyezményekből, emberi jogi nyilatkozatokból, alkotmányszövegekből, sarkalatos törvényekből, irányadó bírói ítéletekből és tudósvélekedésekből köszönnek vissza.
Az a kompromisszumos szöveg, amelyben az EU-tagállami kormányok nevében eljáró német rotációs elnökség és az Európai Parlament tárgyaló küldöttsége megállapodott egymással – és amelyet Varsó és Budapest elfogadhatatlannak minősít – nem könnyen emészthető, de jogi szövegkörnyezetben meglehetősen világos definícióját adja a jogállamiságnak, ahogyan azt ebben a konkrét szabályozásban kell érteni. Eszerint
a jogállamiság magában foglalja a jogszerűség elvét; az olyan jogalkotási folyamatot, amely átlátható, számonkérhető, demokratikus és pluralista jellegű; a jogi egyértelműséget; a végrehajtó hatalom önkényes gyakorlásának a tilalmát;
a hatékony igazságszolgáltatási védelmet, beleértve az igazságszolgáltatáshoz való hozzájutást, a független és pártatlan bíróságokat, az alapvető jogok tiszteletben tartását; a hatalmi ágak szétválasztását; a jogi diszkriminációmentességet és a jog előtti egyenlőséget.
A kompromisszumos tervezet másik kulcsfontosságú bekezdése arról szól, hogy milyen esetek tekintendők a jogállamiság olyan megsértésének, ami miatt eljárást kell indítani egy tagállam ellen. Az elsőként kiemelt ilyen eset az igazságszolgáltatás függetlenségének a veszélyeztetése. A második kategória, amikor a hatóságok olyan önkényes vagy jogellenes döntéseit nem akadályozzák meg, nem javítják ki, illetve nem sújtják szankcióval, amelyek pénzügyi és emberi forrásokat tartanak vissza, amivel befolyásolják a megfelelő működést, illetve nem küszöbölik ki az összeférhetetlenségeket. A harmadik eset, amikor korlátozzák a hatékony jogorvoslat lehetőségét, akár megszorító jellegű eljárási szabályokkal, akár az ítéletek végrehajtásának az elmaradásával, akár a jogsértések hatékony kivizsgálásának, üldözésének, illetve szankcionálásának a korlátok közé szorításával.
Nagyon fontos eleme ennek a szabályozásnak ez az utóbbi említett bekezdés: az uniós források visszatartását helyezi kilátásba nemcsak az olyan esetekben, amikor közvetlenül megvalósult az uniós források felhasználásával való visszaélés, hanem már ennek a kockázata esetén is, olyan rendszerszerű problémák kapcsán, mint amilyen az igazságszolgáltatás függetlenségének a veszélyeztetése, az önkényes döntések kijavításának az elmaradása, vagy a jogorvoslat korlátozása.
A magyar és a lengyel ellenérvek egy része azt állítja, hogy ez az új szabályozás ellentétes az EU-alapszerződésekkel, mert minősített többséggel „osztja újra” a jogköröket, holott arra csak a teljes egyöntetűség elve alapján lehetne mód. Akik ezzel érvelnek, azok felhívják a figyelmet arra, hogy egyfelől magát az általános szabályozást is abba a körbe sorolták, amelynek az elfogadásához elég a minősített többség, másfelől pedig a szabályozás alapján a konkrétan felmerülő ügyekben szintén minősített többséggel dönthetnének az elmarasztalásról.
A másik oldal viszont arra hivatkozhat, hogy
a jogállamisági követelmény nem új dolog, hiszen azt egyértelműen megfogalmazza az Európai Unióról szóló szerződés második cikke,
amely a közös értékekről szól. A sokat emlegetett hetes cikk szerinti eljárás is ezen a második cikken alapul, hiszen a második cikkben foglalt követelmények sérelme vagy fenyegetettsége alapozhatja meg a hetes cikk szerinti eljárást – amelynek során azonban az érdemi elmarasztaláshoz teljes egyetértés kell, értelemszerűen az érintett ország kivételével, de a magyarok, illetve a lengyelek meg tudnák vétózni a másik elmarasztalását.
Éppen a hetes cikk szerinti eljárás hatástalansága okozta azt, hogy Brüsszelben más utat kerestek a jogállamisági hiányosságok orvoslására: abból indultak ki, hogy az uniós források rendeltetésszerű felhasználása fölötti őrködés valójában a jogállamiság fölötti őrködéssel ér fel. Hogy azt mennyire fedi vagy nem fedi teljes egészében, az persze vitatható, de ha másról nem, akkor legalább a bírói függetlenségről mindenképpen elmondható, hogy az mind a jogállamiságnak, mind az uniós pénzforrások védelmének a kulcseleme – abba kapaszkodva tehát „két legyet lehet ütni egy csapásra”.
A német elnökség és az Európai Parlament által az új jogállamisági kritérium ügyében közösen kidolgozott szöveg utal még egy további „rokon” jogintézményre, az úgynevezett koppenhágai kritériumokra. Ez az EU-hoz csatlakozni kívánó országokkal szemben támasztott feltételrendszer. Egy országnak ahhoz, hogy befogadják, igazoltan eleget kell tennie a jogállamisági, emberi jogi, demokratikus követelményeket támasztó koppenhágai feltételeknek, és ezt minden jelentkező esetében szigorúan ellenőrzik. A probléma ott jelentkezik, hogy amint a csatlakozás megtörtént, az immár teljes jogú tagállamot illetően már nincs semmilyen „koppenhágai jellegű” vizsgálódás. Aszimmetria áll fenn: egy csatlakozni kívánó ország csatlakozását akár csak egyetlen tag ellenzése is meghiúsíthatja, míg a tagok esetében az összes többi tag egyetértése kell az elmarasztaláshoz.
Az „alapszerződés-ellenesség” vádjával szemben tehát azt hozzák fel, hogy a jogállamiság megkövetelése – a jogok és kötelezettségek egyensúlyán alapuló közösségen belül – nem tekinthető a tagállamoktól való újabb jogkörelvonásnak, amit akár vétóval is jogszerűen meg lehet akadályozni.
Végül is mire mehet ki ez az erőpróba? Ha érvényesül a vétó, akkor a két megvétózott pénzügyi csomag sorsa eltérően alakul.
Ha a következő hét évre szóló közel 1100 milliárd eurós EU-költségvetés nem léphet hatályba 2021. január elsejével, akkor a megelőző legutolsó – vagyis az idei – év számarányainak megfelelően folytatódhatnak a kifizetések az egyes tagállamoknak, ami magyar szempontból nem túlzottan kedvező, mert a most lejáró hétéves ciklus utolsó évére már viszonylag kevesebb pénz maradt a magyar borítékban. De amit kaphatna Magyarország az EU-költségvetésből, arra már érvényes lesz a jogállamisági kritérium, ha azt – leválasztva a költségvetés egyöntetűséget igénylő kérdéséről – külön megszavazzák, minősített többséggel.
A 750 milliárdos „koronasegély” más ügy.
Annak is január elsején kellene hatályba lépnie. Ha ez a lengyel és a magyar ellenállás miatt nem történik meg, akkor a 27 tagú EU „mint olyan”, felhatalmazás hiányában nem tud hitelt felvenni a nemzetközi pénzpiacon, pedig egyébként, mint kiválónak minősülő adós, nagyon kedvező feltételek mellett juthatna pénzhez, amit aztán kiosztana a tagállamoknak. Ebben az esetben a 25-ök összeállhatnak egymással – akár úgy, mint „megerősített együttműködést” folytató EU-országcsoport (ez a francia javaslat), akár külön kormányközi megállapodás részeseiként (ezt vetették fel a hollandok). A kimaradó két állam minden bizonnyal rosszabb kondícióval juthat hitelekhez, mint a 25-ök.
Ez azonban a kevésbé valószínű eshetőség. Sokkal reálisabb az a feltételezés, hogy a vétó végül elmarad. Varsó óvatosan pedzegeti most is, hogy tovább kell tárgyalni, és hogy számára bizonyos szuverenitási garanciák megléte esetén vállalható lenne a jogállamiság kritérium. Ennek a garanciának a megfogalmazása mindenesetre nagy diplomáciai találékonyságot igényelne, mert a lengyel kormány nyilván azt szeretné, hogy az EU szőröstül-bőröstül „nyelje le”, a jogállamisággal összhangban állóként és függetlenként fogadja el a lengyel bírósági rendszert.
A Frankfurter Allgemeine Zeitung szerint ha a lengyelek és a magyarok letennének a vétóról, akkor ellenszolgáltatásként esetleg lezárható lenne a már említett hetes cikk alapján – vagyis az európai alapértékek veszélyeztetésére hivatkozva – Budapesttel, illetve Varsóval szemben korábban megindított eljárás. Orbán Viktor júliusban személyesen kérte Angela Merkelt, hogy ezt az eljárást zárják le. A német kancellár akkor ettől még óvatosan elzárkózott.
A feltételek azonban nem adottak az elmarasztaláshoz,
az egymást követő rotációs elnökségek pedig, beleértve a mostani német elnökséget is, nem tették fel szavazásra a kérdést. Az eljárás így alkalmat ad arra, hogy időnként meghallgatásokat szervezzenek a magyarországi, illetve a lengyelországi helyzetről, és így a vádlottak padján tartsák Budapestet és Varsót. Könnyen lehet, hogy ettől eláll az unió, ha lesz költségvetés, lesz helyreállítási csomag, és lesz jogállamisági kritériumrendszer – amely utóbbinak a megléte esetén megint csak politikai döntés és további alkuk kérdése lesz, hogy „élesítik-e” azt, ami elvben bomba is lehet.
A cikk eredetileg a 168 Óra hetilap 2020. november 25-i számában jelent meg.
