Egyre vékonyabb a fal a politika és az alkotmánybíráskodás között
– A rendszerváltás utáni két évtizedben átalakult és megszilárdulni látszik a magyar jogrend. Szükség van még egyáltalán Alkotmánybíróságra?
– Azt a kérdést kell feltenni, hogy a magyar alkotmány támaszt-e jogi korlátokat a többségi hatalomgyakorlással szemben. Ha igen, márpedig igen, akkor léteznie kell olyan eljárásnak, amelynek során a jogszabályok alkotmányosságát vizsgálni lehet. Alkotmánybíráskodásra tehát mindenképpen szükség van. Hogy ezt egy-egy országban milyen szervezet pontosan milyen hatáskörrel felruházva gyakorolja, abban a történelmi és jogi hagyományok alapján nagyon sokféle példát láthatunk. Mindenesetre bármilyen formában történik is, az alkotmánybíráskodásnak a mindenkori hatalomgyakorlás ellensúlyaként kell működnie.
– Ez azt jelenti, hogy szükségszerűen konfrontálódnia kell a mindenkori kormánnyal és a törvényhozással?
– Alapvetően igen, hiszen az ő hatalomgyakorlásukat bírálja felül alkotmányossági szempontból. Fontos azonban megjegyezni, hogy a hatalomgyakorlók számára is fontos lehet az alkotmánybíráskodás fenntartása, például azért, mert korrekciós lehetőséget nyújt a saját döntéseik fölülírására.
– Még az Orbán-kormánynak is?
– Pontosan ezt tette a kabinet például a Quaestor-törvény esetében, amikor a sebtiben összetákolt jogszabályt az AB-döntés miatt a kormánytöbbség újraírhatta, és épp az Alkotmánybíróságra hivatkozva tudott presztízsveszteség nélkül megmenekülni egy eredetileg gyenge minőségű jogszabály következményeitől. Másrészt az AB képes arra, hogy országhatárokon belül tartson egy jogvitát, amivel megóvhatja a mindenkori kormányt egy nemzetközi presztízsveszteségtől. Megnyirbálhatta az AB hatáskörét a kormánytöbbség 2010-ben a 98 százalékos különadó eltörlése miatt, de végül az érintettek rendre megnyerték a pereiket a strasbourgi emberi jogi bíróságon. Mindenkinek egyszerűbb lett volna, ha hagyja dolgozni a kormány az Alkotmánybíróságot.
– Módosítanám az első kérdést: szükség van-e egy jelentősen szűkített hatáskörű és a kormánypártok által jelölt bírókkal feltöltött Alkotmánybíróságra– Egyes elemzők szerint az AB jelenlegi működése az alkotmánybíráskodás megcsúfolása.
– Az AB jelenlegi működése szinte a késői Kádár-kor jogvédelmi mechanizmusait idézi. Különösebb politikai tét nélküli ügyekben – mint például a rendőrökről készített fényképek közzétételével kapcsolatban vagy információszabadsági ügyekben – el lehet érni sikereket. Olyan témákban viszont, amelyek hatalmi kérdéseket érintenek vagy érdemi pénzügyi hatásuk van, azokban már alig. Ezekben dominánsan érvényesül az alkotmánybírák többségének politikai lojalitása.
– Például?
– Két kúriai döntést is úgy meszelt el az elmúlt egy évben az Alkotmánybíróság, hogy azt jogilag nehéz megmagyarázni. Alkotmányellenesnek minősítette például a testület a férfiak 40 év utáni nyugdíjba vonulásáról szóló népszavazási kezdeményezést. 2012 óta minden más, persze alapvetően ellenzéki népszavazási ügyben kifejezetten tartózkodó volt az AB, nem is foglalkozott érdemben a Kúria döntésének felülvizsgálatával, ebben az esetben viszont „besegített” a kormánypártoknak. A másik esetben megsemmisítette azokat a kúriai határozatokat, amelyek elmarasztalták a közmédia és a TV2 kormánybarát kvótanépszavazási hirdetéseit. Ezekben az ügyekben a testület tagjainak többsége látványosan elszakadt a jogi dogmatikától, egyértelműen hatalmi érdekek szolgálatába szegődött.
– Kimondhatjuk, hogy a jelenlegi AB elfogult a kormánypártok mellett?
– Amit biztosan állíthatunk, hogy a határozatok mögötti morális értékrend az elmúlt években érzékelhetően megváltozott: határozottan konzervatívabb, közösségcentrikusabb lett, ugyanakkor erősebben épít az egyén nagyobb felelősségvállalására is. Ez az értékeltolódás önmagában még nem jelentene színvonalromlást, ha kiszámítható és következetes gyakorlatban nyilvánulna meg. Míg azonban hatalmi szempontból meglehetősen egy irányba mutatnak a meghozott döntések, addig egyes bírók néhány hét eltéréssel képesek homlokegyenest eltérő jogi érveléssel előrukkolni. Ráadásul ez leginkább azokra a bírákra jellemző, akiket direktebb politikai kötődéssel szoktak illetni. Nem magyarázható ez másként, mint hogy a testületnek ezek a tagjai a határozathozatalok során nem erkölcsi értékeket vagy jogi szerepfelfogást képviselnek, hanem elsősorban nettó politikai érdekeket szolgálnak ki. Pedig az alkotmánybíráskodáshoz szilárd erkölcsi-jogi értékrendre van szükség. Én például egyáltalán nem tartok attól, hogy alkotmánybíró lett a magát keresztény-konzervatívnak valló, az ellenzék által támadott Schanda Balázsból, mert biztos vagyok benne, hogy a döntéseiben mindenkor a saját értékrendjéhez és jogfelfogásához lesz hű és nem fogja befolyásolni semmiféle kormányzati érdek.
– Ha már szóba hozta a legutóbbi alkotmánybíró-választást: egymásnak ugrottak az ellenzéki pártok. Az LMP szerint minden lehetőséget meg kell ragadni az AB működésének javítására, ezért a párt részt vett a jelöltállítási folyamatban. A többiek nem, így tiltakoztak a jelenlegi rendszer ellen. Ön szerint melyik a helyes ellenzéki álláspont?
– Ez jogon túli vita. Az idő dönti majd el, hogy melyik stratégia a helyes, ráadásul nem is feltétlenül egy-két éves időtávlatban, hiszen a mostani választással 2023-ig lényegében változatlan lesz a testület összetétele. Ha egy politikai erő arra számít, hogy a jelenlegi hatalmi szerkezet lassan, folyamatosan fog erodálódni és visszaalakítható jól működő demokráciává, akkor minden olyan kis lépést támogathat, ami egy picit is javítja a fennálló rendszert. Aki viszont arra számít, hogy a rezsim a következő tíz évben össze fog omlani, az minden rendszerkorrekciós lépésre úgy tekint, mint ami a struktúra konzerválódását segíti. Ez a dilemma egyébként rendszeresen felmerül diktatúrákban, illetve különböző autoriter rendszerekben. A hetvenes-nyolcvanas években ugyanezt a vitát folytatta le a reformértelmiség és a demokratikus ellenzék. Azt a vitát sem az egyik vagy a másik álláspont erkölcsi igazsága döntötte el, hanem a külső körülmények változása, a Szovjetunió összeomlása.
– Úgy tűnik, mintha a demokratikus intézményrendszer fokozatos erodálódása elérte volna az Alkotmánybíróságot is. Valóban így van?
– Az AB létrehozására 1989–90-ben, egy kivételes történelmi pillanatban került sor. Az alkotmánybírákat megválasztó hatalomgyakorlók nagy része közel sem volt tisztában azzal, hogy mekkora jelentősége van a testületnek egy működő demokráciában. Az első időszakban különösebb nehézségek nélkül lehetett alkotmánybíró olyan autonóm személyiségekből is, akiknek a kiválasztása során meg sem fogalmazódtak politikai elvárások. Meg is lepődött a politikai szféra, amikor a Sólyom László vezette Alkotmánybíróság valódi hatalmi tényezővé nőtte ki magát, pusztán attól, hogy komolyan vette a feladatát. Belakta a jogi teret, elment a határokig.
– Változott ez a későbbiekben?
– Az első alkotmánybírák megválasztását követően egészen 2010-ig a testület feltöltése politikai alapon, de konszenzussal történt. A különböző oldalak hozzájuk közel álló embereket igyekeztek delegálni az AB-ba, ugyanakkor a pártok kifejezetten törekedtek arra, hogy az ellenfeleikhez közel álló legkarakteresebb jogász figurákat azért távol tartsák az AB-től. A jobboldal megvétózta mások mellett Halmai Gábort vagy Majtényi Lászlót, a baloldal pedig nem adott esélyt például Pokol Bélának. Kivételessé vált, hogy teljes konszenzussal kerüljenek be bírák a testületbe, de azért akadt rá példa Kukorelli István vagy éppen Paczolay Péter személyében. A Sólyomék által az Alkotmánybíróság és a politika közé felépített masszív fal így idővel vékonyodni kezdett, de azért sokáig fennmaradt. Ám ahogy a 2010 előtt megválasztott bírák mandátuma lejárt, a kizárólag a kormánypártok által támogatott jelöltek közül olyanok is nagy számban bekerültek a testületbe, akiknél már szinte nem is érzékelhető a fal megléte.
– Kik voltak a „renitensek”, a legnagyobb különvélemény-írók?
– Több oka lehet annak, ha valaki sokszor fogalmaz meg különvéleményt. Ha egy alkotmánybírónak olyan a szerepfelfogása, hogy szinte minden ügyben száz százalékig önazonos álláspontot akar megjeleníteni, akkor szükségszerűen gyakran él ezzel a lehetőséggel. Így világosan jelezheti ugyan sok ügyben a saját véleményét, viszont kisebb lesz a ráhatása a szükségszerűen konszenzussal megszülető többségi döntésekre. Ilyen volt például még a Sólyom-érában Vörös Imre, később pedig Bragyova András, akiket szinte predesztinált erre a szerepre a jogtudósi-akadémikusi alkatuk. A jelenlegi testületből Stumpf István és Czine Ágnes fogalmaz meg legtöbbször különvéleményt, ők viszont általában a következetességet és az alkotmánybírósági dogmatikát kérik számon a többségi határozatokon.
– A politikai lojalitás automatikusan csökkenti a határozatok színvonalát?
– Ha a politikai lojalitás áll egy alkotmánybíró tevékenységének a középpontjában, az mindig baj, hiszen az alkotmánybíráskodás éppen a politikai szféra korlátozását hivatott szolgálni. Ehhez képest is külön elszomorító, hogy mostanában több alkotmánybíró még ahhoz sem veszi a fáradságot, hogy igényesen próbálja meg alátámasztani, ha a kormány érdekeinek megfelelő döntést akar meghozni. Nem sok hiányzik, hogy az emiatt kritizálható bírák többségbe kerüljenek a testületben. Azt hiszem, hogy az LMP leginkább azért ment bele a legutóbbi választási alkuba, hogy ezt megakadályozza, még azon az áron is, hogy a négy új tag mindegyike konzervatív értékrendet képvisel.
– Vagyis volt az Alkotmánybíróságnak egy fénykora, amihez képest most szerényebb teljesítményt nyújt?
– Nem is fénykornak nevezném, hanem hőskornak. A magyar alkotmányjog születése igazából az Alkotmánybíróság felállításához kötődik, az államszocializmus alatt az egyetemi tantárgyat is államjognak hívták. Magyarországon a közjogi hagyományok 1948–49-ben megszakadtak, az európai jogfejlődésből évtizedekre kimaradtunk. A rendszerváltás után gyakorlatilag az Alkotmánybíróságnak kellett dogmatikailag megkonstruálnia a magyar alkotmányjogot. Ez a munka nyilván nem vethető össze azzal, amikor – az AB második és harmadik feltöltése idején – már egy kiforrott konstrukciót kellett finomítani, csiszolgatni. 2010 óta viszont már az alkotmányosság relativizálása zajlik. Felfüggesztődött az az alaptétel, miszerint az alkotmány mint jogi norma kereteket szab a hatalomgyakorlásnak. Ezt az Orbán-kormány a hatáskör-korlátozással már 2010 őszén megüzente az Alkotmánybíróságnak. Hasonló üzenet volt az Alaptörvény negyedik módosítása is 2013-ban, amikor az olyan, hatalmi szempontból különösebben nagy jelentőséggel nem bíró vitatott kérdéseket, amelyekben korábban az AB szembe mert menni a kormánnyal – például a közterületeken való életvitelszerű tartózkodást vagy a hallgatói röghözkötést –, beemelték az Alaptörvénybe. A kormánytöbbség egyszerűen nem viselte el, hogy legyen olyan fórum, amely képes neki ellentmondani, amely képes bármilyen szempontból ellensúlyt képezni vele szemben.
– Van visszaút az Alkotmánybíróság számára– Visszaszerezheti a korábbi jogkörét, illetve tekintélyét?
– Az autoriter rendszerek sajátossága, hogy ledöntik a hatalomgyakorlás korlátait. Bármilyen kormány is lép egyszer a jelenlegi helyébe, olyan mintákat örököl meg, amelyeket csak nagyon erős önuralommal tud majd elutasítani. Hogy Magyarországon hosszú távon normává válik-e a hatalomgyakorlás jelenlegi módja, vagy utólag kisiklásnak tűnik majd a mostani korszak, azt ma még lehetetlen megmondani. A választókon múlik, hogy tartósan elviselik-e az önkényes jellegű kormányzást, vagy sem. Ettől függ az Alkotmánybíróság sorsa is.
Tordai Csaba
alkotmányjogász, ügyvéd 1978-ban született Székesfehérvárott, középiskolai tanulmányait Pannonhalmán, a Bencés Gimnáziumban végezte, 2003-ban az ELTE-n szerzett jogi diplomát.2003 és 2007 között az Igazságügyi Minisztériumban közjogi területen, majd 2010-ig a Miniszterelnöki Hivatalban állami vezetőként tevékenykedett. Tanított alkotmányjogot a győri Széchenyi István Egyetemen és a Bibó István Szakkollégiumban, sajtójogot az ELTE-n és a színművészeti egyetemen.
2010 óta ügyvédként dolgozik, különböző ügyekben eljárt ellenzéki pártok jogi képviselőjeként, de pro bono segíti az Átlátszó portál munkáját is. Több sikeres alkotmányjogi és strasbourgi panaszt készített elő, közjogi tárgykörben számos publikációja jelent meg.
